“十一五”期间清城区城市化的工作重点及政策措施

发表时间： 2006-01-02 00:00 来源：平台管理 　　

（一）“十一五”期间清城区城市化发展的工作重点

1、中心镇建设

2003年的区划整合，在把旧城区、东部新区和南岸新城作为组团式城市来定位的同时，同时也确定了把龙塘、石角、源潭三镇作为中心镇来重点加以发展的思路，继而这三个镇被确立为省级中心镇。随着清城区近年来工业化和城市化的快速推进，中心城区的发展空间虽然在行政区划调整后得以大大的拓展，但摊大饼的外延式空间发展模式，在发展到一定阶段后其发展成本必然明显上升，而且也不利于区域城镇体系的完善和城市化进程的推进。因此，清城区在加快旧城改造和新区建设的同时，必须充分发挥龙塘、石角和源潭三镇的优势，重点推进三镇的工业化发展和城市化进程，在不断完善优化清城区城镇体系的同时，促进清城区网络型城市的形成和城乡一体化的实现。“十一五”期间，龙塘、石角和源潭应该充分依据各自的区位优势、资源秉赋和现有的发展基础，从清城区甚至更广泛的宏观区域进行职能分工和城镇定位，发展特色工业，推进城市化进程，在建设特色工业强镇的同时，将镇区打造成为次一级的区域综合服务中心。通过大力培育中心城镇的发展，使之成为承接中心城市和连接广大农村，优化城乡结构和生产力布局的中间力量，以求加快引导农村富余劳动力向城镇的顺利转移。

——龙塘镇

龙塘镇是清城区的南大门，有京广铁路、广清高速、G107和S269等高等级公路过境，区位条件优越，目前电子、铝型材等产业的发展已初具规模，被定位为清远市工业第一镇。由于部分面积已被纳入市区统一规划建设范畴，且清远高新技术产业开发区有相当大的比重（70～80％）均分布在龙塘镇，因此龙塘镇城镇化建设和工业发展的主动权相对较小。“十一五”期间，龙塘镇在配合市区和高新区做好相关规划建设的同时，也应充分发挥自身优势，大力发展电子、铝型材等优势产业，竭力打造“铝城”和“电子城”；同时加大力度推进道路、管网和电力等基础设施的建设，加快星级酒店等高等级服务设施的建设，提升城镇的建设水平和服务水平，推进镇域的城市化进程，将镇区发展成为镇域的综合服务中心。

——石角镇

石角镇位于清远市最南端，境内有清三公路的高等级公路通过，水陆交通较为便利，全镇已初步形成五金、电子、制衣等行业的生产体系。“十一五”期间应在高水平编制镇区总体规划的基础上，进一步优化镇域空间结构，形成和强化镇区、西部农业、东部房地产旅游等第三产业、南部工业等四大发展板块，重点依托循环经济示范基地的规划建设，调整优化工业布局，改变布局分散的现状，加快以石角－龙塘产业大道建设、清三公路改造为重点的道路基础设施改造与建设，推进工业化和城市化进程，提升镇区作为镇域综合服务中心的职能。

——源潭镇

源潭镇居于清城区的门户位置，京广铁路、清佛公路、银英公路及规划中的京广客运线从镇域穿过，是市区铁路交通枢纽和物质中转站，建材陶瓷产业已基本发展成为本镇的支柱产业。“十一五”期间，源潭镇主要以建材陶瓷工业城的规划建设为依托，加大基础设施投入和建设力度，克服其“瓶颈效应”；形成以建材陶瓷工业为主要支柱，以镇区为核心集中布局的空间结构；发挥自身交通优势，大力发展物流业，通过商贸流通带动城镇化发展；加强市政设施和生活服务设施的配套建设，强化镇区对经济要素的集散功能，提升镇区作为镇域综合服务中心的职能。

此外，结合社会主义新农村建设，在各中心镇根据各村的发展现状、发展条件和发展潜力，确定一定数量的中心村，作为农村经济发展重点和农村建设核心进行重点扶持。在合理规划的基础上，加大中心村基础设施的建设和投入力度，将其培育成农村经济的增长点和核心，将新农村建设工作落到实处，在清城区构建起来“中心城区-中心镇-中心村”这一合理而完善的经济和城市化发展体系。

2、新区开发

新区开发和旧城改造是城市建设的两个方面，两者相互依赖和相互促进，一方面旧城改造的实现有赖于新区开发；另外一方面新区开发的同时，为了避免旧城的衰落，必须进行旧城改造。2003年，清城区完成了区划调整，在这次行政区划优化中，清城区规划把旧城区、北岸东部新区、南岸新城作为组团式城市来定位，东部新城和南岸新城的开发被提上议事日程，“十五”期末，清城区城镇建设的重点开始从旧城改造向新区开发转移，北岸东部新区和南岸新城开发进程逐步加快。“十一五”期间，清城区应继续根据“优化布局、新区先行、带动老区”的城市发展战略，抽疏旧城建筑密度和人口密度，拓展城市空间，将北岸东部新区和南岸新城开发作为城市建设的重点来抓，力图把新区建设成为规划科学、规模适度、功能完善、环境优美，能强化城区特色的现代化新区，重点做好如下几方面的工作：

——以新行政中心为核心的东部新区开发

以新行政中心为核心的东部新区开发，是疏解旧城职能，疏散旧城人口的关键。目前，东部新区已完成规划设计方案，建设工作正有条不紊地进行。新行政中心已完成了文化行政中心综合大楼的主体工程，2005年底完成区行政中心的搬迁，在国税、财政、公安、检察、法院等部门的办公大楼建成后，新行政中心将成为一站式行政服务中心；房地产开发方面，金碧湾花园已经建起了多幢高层住宅，各项配套设施正加紧兴建。

“十一五”期间，东部新区建设的范围将进一步扩大，主要向凤城大桥北引道以西、东城澜水河以东、以南，先锋大道以北的范围拓展。东部新区的开发建设应继续围绕综合行政服务中心的打造，突出抓好规划控制，确保新区开发的有序进行；继续加强和完善道路、停车场、广场、公园等各项配套设施的建设，保证新区建设的档次和水平；充分利用行政中心的优势，选择性地进行高档次房地产开发，建设高等级的综合市场，引进高等级的酒店、宾馆等商务活动设施，完善高等级商业网点的配套，打造现代化的高品位新城区。

——南岸新城开发

南岸新城开发是清城区“东扩”战略的重要组成部分，也是实现“一河两岸”规划建设，提高中心城区城市品位的关键。“十一五”期间，在继续推进金海湾豪庭、丁香花园、北江东路等规划建设的基础上，进一步加大道路等基础设施的投入力度，在统一规划和管理的前提下，通过各种形式鼓励房地产商积极介入新城开发，打造一批高标准的生活小区，按照“政府推进、统一规划、市场运作”的模式建设高品位的现代化新城区，使得中心城区的“一河两岸”更加凸显现代化城市的气派和美感，全面提升城市建设水平。

3、旧城改造

“十五”期间，清城区旧城改造取得了显著成绩，在道路系统改造、违章建筑清理、城市环境综合整治等方面取得了突破性进展，城市交通明显改善，城市面貌明显改观。但清城区旧城改造仍可谓任重道远，“十一五”期间其工作重点主要有如下几个方面：

——功能置换和提升

合理调整城市空间布局，通过规划和政策引导，采取产业置换方式，明确和调整各组团的功能分工。通过建立存量调整机制，促使生产要素由低收入部门向高收入部门的流动，把城市中的传统产业转移出去，腾出城市空间重新配置适合市场需求的新兴产业，以第三产业作为发展重点，大力推进商品流通业、房地产业、交通运输业、信息业、服务业等的发展，逐步形成城市的二次创业，增强城市持续更新的活力。

——道路系统改造

从2003年开始实施的“五横六纵三环”道路系统改造到2005年可基本完成，“十一五”期间，道路系统改造主要围绕以下方面进行：进一步理顺路网结构，形成合理的路网格局，着重处理好道路断面及路口的改造；明确和优化路网功能，解决由于人流、车流混行造成的交通问题；通过设置停车场、合理布局公交线路，改变现时由于大量摩托车对旧城交通造成的压力；树立道路改造系统工程的观念，做到“穿衣戴帽”工程与道路改造工程同步推进，优化旧城城市风貌。

——完善城市配套设施

城市居民生活质量的高低，在很大程度上取决于相关公共设施和市政设施的配套和完善程度。“十一五”期间，清城区应继续加大投资力度，加快对各类公共设施和市政设施的全面升级改造。着重完善和改造各种管网系统，新建和改造各级市政公园和广场，增建和改造老干活动中心、少年宫、图书馆等设施，引进和发展大型超市、知名酒店以进一步优化娱乐、餐饮、购物环境等，为城市居民营造一个高质、整洁、卫生、文明的人居环境。

——城市环境的综合整治

清城区旧城区由于人口密度相对较高，加上部分相关配套设施的缺位，城市环境质量较差，明显影响居民的生活质量和身体健康。“十一五”期间，清城区应加大旧城区城市环境的综合整治力度，改善目前的状况。加强城市建设的控制和管理，切实加大查处“两违”的力度，切实采取措施，坚决遏制和查处违法违章建设；加快中山公园、高基里、东门塘等重点地区的整治进程，其余脏乱差较严重的地方，也应统一规划进行集中整治；大力增加各种类型的城市绿地，在为市民提供休闲娱乐空间的同时，起到美化环境、净化空气的功效。

4、公共服务体系建设

根据公共服务中心等级配套体系的要求，“十一五”期间，清城区在配合市建设好银泉北路沿线集行政办公、商贸金融、文化科技、体育娱乐服务于一体的市级公共服务中心的同时，应加大投入力度，加快南北门街地段商业文化中心和龙塘、石角、源潭等片区公共服务中心，以及各专业市场的建设。

——旧城商业文化中心建设

旧城商业文化中心的建设充分利用南北门街地段原有商业基础，在旧城改造过程中充分发挥原有较好的商业氛围，处理好功能分区，完善道路交通系统，以名都商业中心、清远城市广场、锦绣清城三个大型项目为组团，以南门商业步行街、北门商业街、曙光路、先锋路、环城路为纽带，构建旧城新的商贸中心。

——中心镇片区服务中心建设

各中心镇镇区是各片区的综合服务中心，“十一五”期间应着重提升各镇区综合服务的职能，使其真正发展成为片区公共服务中心。龙塘镇应加强广清大道、清凤西路两侧龙塘新区的建设，利用工业迅猛发展的契机，重点发展商贸展销，建设清城区商贸副中心。石角和源潭镇区则应在现有商贸和服务发展的基础上，以一两个重点项目的建设为突破点，逐步提升其公共服务水平和职能。

——专业市场建设

建设大规模、高档次的专业市场，构建空间定位准确、地域特色鲜明的大商业格局。在江南，充分利用广清大道、市政迎宾大道的交通优势，借助赢之城商业中心的辐射作用，在人民三路北侧建设五洲商业城，大力发展为现代新城区服务的服装和小商品批发零售市场。在江北，依托“一江三桥”和桥北路完善的交通网络，规划建设汇博美居广场，整合清远现有的家居建材资源，培育集建材家居业、传统零售业、商务酒店业于一体的全新商业示范区。

5、基础设施建设

基础设施建设是工业化发展和城市化推进的依托，近年来清城区工业化和城市化的快速推进对基础设施产生了巨大压力和需求，而基础设施建设一定程度上的滞后将成为清城区工业化和城市化进一步推进的瓶颈。因此，“十一五”期间必须加大城市基础设施的投入和建设力度，尽量做到适度超前发展，从而对工业化和城市化的推进产生积极的推进作用。

——道路基础设施

“十一五”期间，清城区道路基础设施的建设应以城镇空间发展战略和中心城区的空间拓展战略为依据，一方面加强中心城区与各中心镇，以及各中心镇之间联系道路的建设与改造，提高中心城区与各镇及各镇之间的通达性，从而促进经济生产要素和空间集聚、城镇体系的优化完善和城市化进程的推进；另一方面，加快新城区与高新区道路基础设施的建设，新城区以控制引导为主，配合空间发展的“东进”战略强化东西向道路建设，引导建设用地的生长，高新区路网的建设重点在于主干道的完善，以利于工业园区的统一管理与灵活建设；同时，加快旧城区道路基础设施的改造与建设，优化与完善旧城区路网体系。

——电力基础设施

电力基础设施是城市生活和工业发展的必要保障，“十一五”期间随着清城区工业化和城市化的快速推进，必须加大电力基础设施的建设力度，力争电力供应能力与社会经济发展保持同步增长，并适度超前。重点加快变电站建设步伐，实现供需平衡且略有盈余，在“十一五”期间实现龙塘、石角和源潭均有22万伏变电站供电，同时启动和推进高桥50万伏变电站项目的建设；完善220kv、110kv电网环网接线，明确110kv变电站的供电范围，确保供电的可靠性；合理发展10kv电网，增强配电转供能力，为配网自动化奠定基础。

——城市供水

城市供水的普及率和保障程度是衡量城市现代化和居民生活质量的重要指标之一，清城区城市化质量的提高有赖于城市供水的普及与完善。“十一五”期间，清城区在适度扩建现有水厂，提高供水能力的同时，一方面要对旧城区的供水管网进行改造，提高供水的质量和供水保障率；另一方面，必须加快新城区和各中心镇供水设施的建设，尽量在“十一五”期间实现中心城区及近郊区、中心镇镇区的统一供水。

6、城中村改造

“城中村”的存在严重影响城市景观的优化，人为地提高了城市空间拓展的成本，“十五”期间，城中村改造和违法违章建筑的处理取得了一定进展，但仍存在较大的问题，“十一五”期间，必须加大城中村改造和违法违章建筑查处的力度。

——违法违章建筑的查处

随着清城区农村工业化和城市化进程的全面加速，违法私房、生产经营性违法建筑对社会发展的阻碍作用将越来越明显，成为社会经济持续发展的隐忧。一方面，违法私房、生产经营性违法厂房的土地利用集约程度低，严重影响了今后工业发展的后备用地，不利于产业升级；另一方面，违法私房的居住环境差，而生产经营性违法建筑的生产经营档次一般较低，严重影响了城镇景观和滋生了社会问题，同时也削弱了城市发展的竞争力。“十一五”期间，清城区应在违法违章建筑处理试点取得成功经验的基础上，采取“冻结存量、控制流量”的策略，全面推进全区（特别是中心城区）违法违章建筑的清理。

——城中村的整体改造

城中村改造是一个复杂的、盘根错节的工程，却是清城区通向现代化城市无法回避的一道坎。在清城区向现代化转型的过程中，城中村日益成为管理死角与文明死角，特殊的城乡二元结构与城市的整体定位、追求不协调，因此，城中村改造已经成为清城区提高城市化质量必须破解的一道难题。“十一五”期间，清城区应加大城中村整治改造的力度，结合“农民改市民”、“村民改居民”工程的推进，采取“自筹资金、自我改造、自我经营”的改造原则，努力促进村民转居民、村庄转社区、集体土地转国有土地、集体经济转股份制经济等“四个方面”的转变，使当地农民实现乡村文化到城市文化的转化，推进人们思想、法律、道德观念上的提高和转变。借鉴现有“农民安置区”建设工程中建设“前铺后园”农民房的成功经验，在城中村改造过程中，既要从城市整体环境、公共服务设施等方面考虑，也要充分考虑农民的出路和生计问题，可考虑建设一些商铺、小商业区和综合批发市场，以解决部分农民的就业和经济收入问题，创新城中村改造的合理模式。

（二）“十一五”期间清城区推进城市化的政策措施

1、经营城市，健全城市管理体制和运行机制

经营城市就是用市场经济的观念重新认识城市的规划、建设和管理，运用市场机制运作城市公共资产，区别对待城市基础设施的公共性与排他性部分，把能够推向市场的排他性项目尽量推向市场，走社会化、产业化发展、市场化运作、企业化经营的路子，在与市场的良性互动中引导城市建设。在新制度环境下，城市政府已经不仅仅是传统意义上城市的管理者，还是城市服务的提供者。政府职能需要转变，需要不断培育一个服务型的政府。

“十一五”期间，清城区的城市经营可以着重打好“三张牌”。第一是开发牌，建立土地开发利用储备制度，组建城建投资发展有限责任公司，全面实施城市开发和土地出让竞投标制度，再将土地出让收益用于其它方面的城市建设。第二是经营牌，将公用事业管理与经营权、具体作业权有效剥离，实行企业化管理、市场化经营。将道路、桥梁、雕塑等冠名权以及公厕、候车亭、交通护栏、户外广告等建设经营权，通过转让、拍卖、租赁等形式，筹集城建资金。第三是建设牌。实行“谁投资、谁兴建、谁收益”的办法，加快市政设施建设。

政府部门要从具体管理项目建设的事务中脱离出来，集中精力抓好城市管理工作，提供良好的城市服务。按照统一领导、分级管理的原则和科学有序、协调高效的要求，进一步完善城市管理体制，强化城市管理职能，形成城市管理与城市规划、建设相互协调、相互促进的新机制。按照城市管理重心下移、立足基层的思路，完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，形成统一领导、分级负责、条块结合、以块为主的城市管理格局。赋予街道办事处在城市管理方面的职能，建立街区管理组织，负责辖区内市容整洁、环境卫生、道路秩序、公共设施、园林绿化的监督和维护，其运作经费应当逐步列入区级财政预算。建议成立由政府主要领导负责，各有关部门参加的城市综合管理委员会，负责城市管理的领导、协调、监督和检查工作，建立城市管理目标责任制，把城市管理目标责任分解落实到各有关职能部门，各部门按照各自的职责，共同做好城市管理工作。加强城市管理的宣传教育工作，提高市民的城市管理意识。通过多种形式开展宣传教育，提高城市市民素质，增强广大市民参与城市管理的意识和能力。建立健全市民参与城市管理的机制，城市管理重大决策、重要法规政策的制定，逐步引进公众听证制度，进一步提高市民对城市管理的参与程度。

2、生长管理，引导城市有序开发

“生长管理”（Growth Management）基于对城市空间结构演变生长的认识，是一套集区域经济、社会平衡、法律功效于一身的日常操作机制。其核心思想就是要把握城市开发的地点、程度和时机，一方面在城市不该生长的地方坚决制止生长；另一方面在城市可以生长的地方，控制开发的量和度。通过城市生长管理，诱导和控制城市生长点，从而合理调控城市空间布局，实现城市的可持续发展。城市空间发展的策略应该是外围地域扩展和内部结构重组的结合，关键是制定城市“生长管理”政策，使城市的生长在规划的控制和引导之内。

“十一五”期间是清城区工业化和城市化快速推进的时期，工业的快速发展、城市化的快速推进和城镇建成区的快速扩张，必然与已有的土地利用规划、城市规划产生一定的矛盾和冲突，在必要的情况下对相关规划进行调整的同时，关键是对城市的生长进行管理。根据既定的土地利用规划、城市规划所确定的城镇建设区、基本农田保护区、生态保护区、控制发展区等空间管制类型，按照城市生长管理的原则，对不同类型的管制区域进行分类指导。对城镇建设区主要是按照规划所确定的功能分区和组合，控制城镇建设的性质、强度和时序；对基本农田保护区和生态保护区应予以严格保护，不得随意征用或改作它用；控制发展区为城市远景发展建设备用地，要严格控制开发建设行为，原则上不用于非农建设，对非农建设需要占用控制发展区的，必须从非农建设区范围内划出同等数量的土地返还控制发展区进行动态平衡。

3、制度创新，加快城市化进程

——土地管理制度创新

完善农村土地制度，依法保障农民对土地承包经营的各种权利，允许进镇农民采取有偿方式，依法将原有宅基地使用权在原集体组织范围内合理流转。调整农村住宅政策，逐步实行宅基地“以旧换新”，对退出原有宅基地的农户，在城镇统一规划范围内建新房所需宅基地的收费应适当减免，或者在购买商品房时给予适当优惠，以此促进空心村改造。改革征地制度，完善征地程序，国家重点工程、公益性事业用地可通过国家征用的途径获得土地使用权，但要适度提高补偿标准，切实解决农民的后顾之忧。对工商业等经营性建设需使用的农村集体土地，可通过适当途径允许农村集体土地进入土地一级市场，允许土地的所有者以出租或土地使用权入股等方式直接参与土地开发。建立完备的土地储备和土地交易制度，由政府统一严格管理，加快建设公正、公平、公开的土地招标、拍卖有形市场，加强土地资产管理，深化土地使用制度改革，大力推进土地使用权市场建设，完善地价管理制度和土地税费体系，提高土地资产效益。

——户籍和社保制度创新

继续深化户籍管理制度，打破城乡分割，实行城乡统一的户籍管理，鼓励农民进城镇从事非农产业，促进农村人口向城市、城镇集聚。对在城镇有固定住所、有相对稳定收入来源的居民和经济发展需要的外地人才及直系亲属，应放松户口的限制，降低城市户口的获得门槛。对城镇建成区内人均耕地较少的“城中村”，鼓励村委会在保持集体经济组织股份制的前提下转为城镇居委会，原农村居民转为城镇居民。与户籍制度改革相配套，要加快建立、完善以保障居民基本生活、就业、养老、医疗等为主要内容的社会保障制度，建立完善居民最低生活保障制度和社区合作医疗保障制度，引导和鼓励居民参加社会养老保险、医疗保险、失业保险。

——行政管理体制创新

以行政管理体制创新提高政府运作效率。深化行政管理体制改革，按照“转变乡镇行政职能，精简乡镇机构人员，减少乡镇财政负担”的原则，“十一五”期间清城区争取在撤并和精简行政机构、人员方面取得实质性的突破。严格控制各街道和中心镇的财政供养人员，上级财政对下级财政转移支付的核定与编制挂钩，建立奖惩制度，鼓励各街道和镇节编减员。将节约的财政支出用于城市开发和市政基础设施建设，促进城市化进程的推进和城市品位的提升。

4、实施“工业进（工业）园、居民进（社）区、商业进（市）场”工程，提高城市化质量

完善城镇功能布局，引导要素集聚实现空间优化，促进城镇工业区、商业区和住宅区的相对集中连片发展，实施“工业进园、村宅进（社）区、商业进（市）场”工程，实现城市化的集约式发展，提高城市化质量。

——工业进园

统一规划建设功能配套较完善的工业园区，改变工业布局的散乱状况。制定工业用地增长规划及集体工业用地控制指标，严格按规划与指标实施工业用地开发；对工业用地实施园区化建设与管理，根据相对集中的原则，严格限制工业零星布点；编制全区工业进园的总体规划，提出工业进园分区、分类、分期实施的指引；通过建设标准厂房、厂房联建等形式，引导小型、分散的村办、镇办及民营企业实现“工业进园”，从根本上改变工业粗放发展的模式。

——居民进区

加强规划，合理引导，鼓励分散的居民点迁移合并，逐步将城镇建设区内的所有农村居民点和集体非农建设项目统一纳入城镇规划管理范畴，实施村民住宅联建统建，改变“只见新房不见新村”的局面。具体可以从以下三方面着手：统一规划、统一建设、统一配套，加强用地与建设管理；引导村民住宅建设从单家独院式向联体式或集合公寓式转变，集中紧凑布局，完善配套设施、美化环境，以实现土地的集约使用及改善人居环境；逐步实现社会化的物业管理和社区管理，以街道办、居委会等基层社区组织为依托，充实社区职能，开展社区共建，引导居民生活方式的城市化与现代化。

——商业进场

加大城市管理力度，对乱摆、乱卖、乱张贴和占道经营等有碍市容和城市形象的现象进行整治。通过统一规划建设，同时采取一定的优惠措施，鼓励商贸活动到城（镇）区内成行成市经营，严格限制“马路经济”的蔓延，引导“商业进（市）场”。清城区应根据现有的发展基础，对商业业态进行整合优化，对初具规模、符合城市规划与居民需求的专业批发市场给予政策上的支持与鼓励，对不符合城市规划，给居民生活造成影响的，则应加大城市管理的执法力度，严格规范市场的发展，提升商业服务的档次。

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